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自古以来，政事中最招人厌恶者，莫过于检籍，最难执行者，莫过于清田。
这不难理解，春秋孔子之时，便有苛政猛于虎之说，所谓苛政，无非就是徭役赋税四字。而朝廷检籍之后，便能驱使百姓来做苦役，朝廷清田之后，便能从百姓家中徵调赋税。后世又有言谓，夺人钱财如杀人父母。因此，百姓先天地厌恶检籍与清田，宁愿逃难到深山老林内进行开荒，哪怕有虎豹肆虐，也不愿接受朝廷的管制。
但现在到底不是小国寡民的时代了，三代之治早已是遥远的传说，想要在乱世的各种天灾人祸中艰难求存，集体的力量是必不可少的。只是相比于受朝廷的管辖，大部分百姓往往倾向于成为本地大族的佃农隐户。
原因无他，虽然成为士人的隐户，同样要交纳不少的田租，也同样要受大族高门驱使，但至少不用远离家乡服苦役，也不用担心哪天突然为朝廷强征，一根绳子绑了便送上战场厮杀搏命。两害相权取其轻，在如何能够活得更长一事上，庶民还是很有智慧的。
而如此一来，士人的庄园有了大量隐户作为门客，也就有了与官府抗衡的资本。而一小县的官吏往往不过四五十人，若不是边地所在，县内还不允许有郡县兵，面对圈地为王、聚族而居的本地豪族，想要切实地检籍清田，自然是千难万难，与其双方鱼死网破，还不如妥协相待。
刘羡对此也心知肚明，想要检籍清田，一举成功是并不可能的。以眼下形势，天下又尚未平定，只能从长计议，以数年为期，用钝刀割肉的方式来打压地方豪强，逐步将百姓争取到朝廷一方来。
因此，刘羡和卢志议论，朝廷虽下令全国检籍清田，但要理清先后轻重，以先易后难、先近后远的顺序进行，所以第一轮检籍与清田的对象，主要是针对荆州与湘州。等第一轮检籍与清田达到成效后，再在益州与江州实现第二轮，广州、宁州为第三轮，扬州、交州为第四轮。
同样，在检籍清田的具体策略上，卢志也主张，在开始时不宜表现得太过强硬。所谓放长线才能钓大鱼，应该先与当地豪族和平接洽，广泛地发现问题，然后分期解决。
他打算将这一轮检籍、清田分为四步。
第一步的任务主要是在州内各郡县宣扬朝廷政策，同时重建各县级以下的基层组织，明确具体检籍清田的负责人。
如上所述，普通百姓对于朝廷的检籍清田政策，总是怀有一定的畏惧心理。因此，朝廷需要在短期内进行适度地让利和宣传，来改善自己的形象，打消黎庶间的忧虑。
为了解决这个问题，刘羡在登基大典上下达的第一道诏令，便是减免全国田租赋税。在接下来的两年时间内，义安朝廷征收的赋税，都将只有前朝的二分之一。凡是只剩下五十以上的老人，十五以下的少年的民户，则干脆进行免征。凡是仅剩下妻女的民户，官府还要设法为其寻婚改嫁。
这当然是一个惠及于民的政策。一般来说，豪强对于隐户征收的田租，还要稍高于朝廷的水平，但寻常佃农为了躲避徭役，对此也可以忍耐。而若是朝廷让利到这个地步，眼看半壁江山统一，短时间没有大型战事，隐户也犯不著跟自己过不去，在豪强治下继续吃苦。
而如此一来，朝廷就可以此为契机，悄然展开工作，继而正大光明地开始登记民户，清查田亩。否则，若不知其家中有多少田亩，如何确定减免赋税的份额？如何知道其家中有多少人，如何进行免征？也就不会激起民间的敌意。
但要真正进行检籍清田的工作，只靠现有的县吏是行不通的。按照保守计算，一个普通县大概占地上百里，有千余户，近万人。而一个县的县吏，他们通常只有五六十人，再加上数百从本地征募的乡勇充当县卒，能够维护一座县城的运转即可。
若要抽调县吏执行此任务，顶多挪出一二十人，给他们打下手的县卒乡勇，既没有足够的武力，又和当地豪强蟠根错节，让他们来落实近万人的检籍清田，无疑是痴人说梦。
因此，就需要在县内重新打造一套深入到乡里的行政体系，既加深县府的掌控力，也要让当地的豪族适当配合，至少要做到有制可依，循法处事。
事实上，古人也早就意识到这一点。
秦汉制度中，在县以下设有乡、亭、里三级，以此来加强治理。其中里为最基本的单位，至多有百户，其首领为里长，其有时由内部推举，有时由县府指定，以负责管理里民，进行登记户籍，计算田土。里往上是亭，亭由县府直辖，通常十里一亭，亭内设亭长，通常率本地招募的亭卒数十人，负责维护所辖十里的治安，并有拘捕权、执法权。亭上则有乡，通常十亭一乡，若一个县没有十亭，则不设乡。乡的领导为三老，啬夫，游徼，其中三老主教化，啬夫主争讼，游徼主巡查。
如此三级推广开来，就形成了一张广泛又密集的大网，使得秦汉的县府对户口田土有著前所未有的掌控力，以致于县令县长有「百里诸侯」之称谓。但在魏晋以来，乡亭里的建制虽说尚未完全取消，但除去一些边境的军事高压之地，基本都形同虚设，尤其是亭长，遭遇全面废除。取而代之的是盘踞乡里的豪强大族，县府只能派啬夫与这些大族协商治理。
而现在，刘羡若要重新建立起这样一套庞大的体系，无异于痴人说梦，就算刘羡想要强制推行，也找不出这么多的吏员。
因此，卢志向刘羡提议，不妨先将制度设立起来。在县府以下，分别设置里、道、乡。
这里面最大的改变无疑是废亭立道，这是因为卢志认为，恢复亭级建制，对豪强的侵逼过于明显，可能会激化县府与乡里的矛盾。县以下建制本就有浓厚的自治色彩，能让县府的直辖权恢复到乡一级，已属不易，乡级以下，仍应当自治，让县府从中协调仲裁即可。所以去亭设道，以表明此意。
因此，让里、道两级内部推举领导。以十户为一梓，设梓护一人，十梓为一里，设里正一人，里监一人，里佐三人。十里为一道，设有道正一人，道巡两人，道佐六人。这些人负责自行检籍与清田，朝廷为其提供不征徭役的优待，并免去一定数目的田亩，但不算吏员，简称无秩，又称乡愿。
虽说他们推举出来的人选，大概是本地的豪强，但这无足为奇。接下来，县府以五道为一乡，设立乡郎一人，乡喻一人，乡捕一人，是朝廷吏员，发放俸禄，对接道、里的乡愿。乡愿会交一个数目的户籍与田簿，这个数目大概不实，但那又如何呢？有了制度作为大框架，有了切实的户籍田簿作为根据，就有了改正的理由。
这便是卢志第一步要完成的任务，也是任务最繁琐的一步，大概要半年的时间来完成。
而第二步的任务则要简单一些，等行政框架重新搭建起来后，就可以开始运转。根据先易后难原则，在这一步，先解决那些不易激发矛盾的问题。
即在宣扬国家减免赋税的政策后，先登记那些愿意置于县府管理下的户口与田土，将朝廷的承诺落实，建立起朝廷在地方上的信誉。然后以流民垦田、勋爵授田为突破口，逐步加深县府的掌控力。
之所以这么做，是因为经过前些年的战乱以后，湘州多有巴蜀流民，荆州多有中原流民。既是背井离乡的流民，在当地只能以佃农为生，饱受当地豪强的欺压，他们势力弱小，天然更倾向于朝廷。而县府助流民开垦废弃的荒田，承认他们对田土的占有，自然会得到这些流民们的拥戴。
勋爵授田亦是如此，此时各县的军坊应当建成，汉卒已经入驻。由县府完成授田后，这些经历战事、服从朝廷且甲胄齐备的武装力量，远非县府的乡勇可比，必然会对乡愿们形成强大的震慑。
预计这些事务能在两三个月内完成，然后便是第三步，也是最难的一步，那便是开始核查户籍与田簿的不实之处。
在此时，县府已经对乡下有了一定的影响力，但想要与所有的地方豪强们对抗，恐怕还是较为困难。因此，县府应当将那些户籍与田簿中明显不实的部分挑出来，找影响最为败坏，名声最为恶劣的乡愿进行处罚。
所谓先礼后兵，恩威并施。前面的准备不过是恩，这一步便是威。县府只有将这种冒头的豪强打压下去，杀一儆百，才能建立起真正的秩序。
同样，这也必定是矛盾爆发最激烈的一步，豪强之所以是豪强，便是在当地的影响根深蒂固。一旦伤及他们的根本利益，买凶杀人都不过是小事，甚至全族暴动都不无可能。一旦处置不善，不，应该说，肯定会有处置不善的事情发生，且一定会产生极坏的政治影响，在朝野上下都必然掀起反对改制的大浪潮。
因此，在这种时刻，刘羡必须要保持最坚定的态度来支持变法改制，绝不能有任何退缩之态，任何一丝一毫的犹豫，都可能加强反对派的反扑。同时，在地方上也要做到迅如疾风，猛若雷霆，尽可能减轻核查的负面影响。
而只有将这一波反扑给支撑过去，明确将那些不法之徒一一惩治，情况才会有根本性的好转。这就好比是爬坡，过了这个坎，朝廷将影响力稳固到乡下，建立了受管控的政治秩序，也就摆脱了过往不做不错，越做越错的窘境，转而进入良性循环，接下来只需要按部就班即可。
这也就是第四步，将核查全面推广，完成荆、湘二州剩余的检籍清田。
至此，差不多应该已经过了两年，减免的时间已过，朝廷就可根据现有的户籍与田簿，来重新征收赋税。
而对于如何征收赋税，卢志也有全新的想法。魏晋以来的赋税制定过于粗暴，就拿田租来说，无论是何等田亩，无论何等年景，一律亩租四升，这并不合理。既然做了户籍，就要将田亩分类，可根据开垦程度分为为刚开垦的生田，常年耕种的熟田。又根据种粮的种类，将其分为能种植水稻的水田，种植粟麦的旱田，种植杂粮的杂田。不同的田亩田租则不同，以此来鼓励农人们开荒，也避免不好的田亩被抛荒。
同样，户调即人头税制度也不合理，不同的人家贫富不同，结果一视同仁地征收绢三匹、绵三斤，必然导致贫家不断破产，富家无关痛痒。
所以，卢志主张将户口也做区分，无田的佃农为佃户，不必交户调，但要每年要应役一月。占地三十亩以下的为下户，每丁征收绢一匹、绵一斤即可，也可应役免调。占地三十亩至六十亩之间的为中户，每丁征绢三匹、绵三斤。占地六十亩至百亩的为上户，每丁征收绢四匹、绵四斤。更往上的便是富户，每多占一亩地，则多征二尺绢，二两绵，上不封顶。
总而言之，新的税制思想便是尽可能减轻贫民的负担，而向豪强富户多征赋税。如此不仅能使国家的赋税大大增加，还能改善基层民生，更有利于长远的发展，因而被卢志简称为分税法。
而分税法与乡愿制相结合，便构成了朝廷的主体经济制度，再加上前文所述的军制改革，就算是庚午新制中的主要内容了。其中还有一些细枝末节的部分，此处都暂且按下不表。
至此可以看出，卢志对朝廷自上而下的改造，已经不足以用大刀阔斧来形容，甚至可以说是伤筋动骨。想要将其完全落实，说四五年都是急于求成，即使只是想要看见成效，最快也要两三年。
可刘羡仍然对此寄予厚望，并坚决推行。两人在这将近一年的时间内，光在秘书省查看的古书文档，就有上千卷之多，可谓是堆积如山，政令亦反复斟酌删改，前后约有几十万字，两人经常讨论争吵到深夜，以致于时常休憩于兰台，根本不知疲倦。后世史书上回忆这段历史，如此评价道：
「穆文帝与卢忠献谋国改制，论古今治世之法，溯三代先贤之政，君臣尽诚输爱，无所隐避，常屏左右相对谈说，至夜分不罢。或促席移景，不觉坐之疲淹也。后变法改度，固历奸邪臧否，小人非难，然亲贵旧臣莫能间。世人斟损酌益，谓二者君臣之际，犹昭烈之遇孔明。穆文、文宣、明元三代之盛，自此兴焉。」(本章完)