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对于在扬州册立藩国一事，其实在相当长的一段时间内，刘羡并没有完全下定决心。
虽说从大局上而言，卢志的建议甚是精妙。汉军以区区西南一隅，两年间骤然扩张至整个江南，根基可以说很不牢靠，想要将其彻底消化整合，必然需要相当的时间和手段。而江南地区的士族势力又是如此之强，尤其是扬州三吴地带，吴人不仅在军政上构建了一套完整的内部网络，同样还有明确的政治主张，且已经深入人心，一旦进行变法改制，很难不激起他们的强烈反应。
因此，为了分化各方，稳步推进改制，用册立藩国的方式先稳住吴地，无疑是一记妙招。
毕竟就现况来看，朝廷连近在咫尺的荆湘两地都未完全掌控，对于远在江左的三吴地区，更是鞭长莫及。若是吴人想要造反，很难产生有效的反制。既如此，还不如干脆令他们自治，这是吴人这几十年来的宿愿，只要满足了这一点，让他们能维持基本的秩序，给一点象征性的支持，最主要的是，不给朝廷的新政添乱，也不倒向齐汉，那就是对南汉最有利的局面了。
这在历史上也不是没有先例，最典型的例子便是周公分封。
当年周武王虽击败了商纣，并成功成为了天下共主，但他还未来得及稳固统治，便在第二年去世。而趁著周武王病逝，纣王之子武庚利用周朝宗亲内部不和的矛盾，成功策反了关东的三监大军，发动了三监之乱，一度要颠覆周朝。周公旦便与召公奭联合起来，率大军二次出征关东，诛杀武庚，镇压三监，这才稳定了周朝在关东的统治。
可即使如此，殷人依旧势大，为了进一步压制殷人，又不至于逼迫他们再次起兵。周公便在关东分封功臣的同时，也册封殷人皇族微子为宋公，让他们延续殷商的传统，可以自行其是。从此大局得以安定，也才有了此后的「周公吐哺，天下归心」。
卢志便是以此为由，建议刘羡干脆在三吴册立一个藩国，然后将司马氏分封过去，这正好又解决了一个难题，到底该如何对待晋室宗亲。
须知晋廷虽亡，但司马氏皇族的影响力仍然巨大，原因无他，在司马懿到司马衷的四代人时间内，司马氏作为皇族，与太多的士族完成联姻，形成了一个牵扯极广的关系网，根本无法忽视。
其中诸如平阳贾氏、闻喜裴氏、琅琊王氏之类的知名高门已不必多说，单单就拿如今南汉的朝堂来举例，都有相当一部分高官都与司马氏有姻亲关系。
如益州刺史刘琨，他本是赵王司马伦的外戚；去年投靠刘羡的江州都督王敦，他是晋廷知名的驸马都尉；太尉何攀，乃东海王司马越的连襟；就连眼下刘羡最信用的大臣卢志，其子卢谌也与荥阳公主订过婚约，只因公主早逝而未能完婚。
更别说，刘羡本人也算是晋室外戚。他自己以颍川公主司马修华为义妹不说，其女江夏公主刘灵佑也与长沙王司马乂之子司马鲜订有婚约，尚未完成而已。
在如此情形下，若是放置晋室皇族不管，将来又有士族对新政心生怨怼，难免会再度拥立司马氏来兴兵作乱。因此，以册立藩国的名义，将司马氏安置在远离荆州的三吴地区，既可以显得刘羡仁厚，有吴人做牵制，也能在相当程度上杜绝其余人作乱的可能性，当真称得上是一举多得。
故而在初听卢志建议之时，刘羡只觉得豁然开朗，欣喜至极，觉得此策非实行不可。可世上到底没有十全十美的策略，任何策略都有得有失。事后刘羡推敲时，发现此策至少有三处需要斟酌的影响。
首先这涉及到对晋廷的定性。晋廷作为一个篡魏起家，又以灭汉登顶的王朝，刘羡身为汉室嫡脉，理应认定晋廷是闰朝。可若是为司马氏册立藩国，难免让人联想到二王三恪，换句话说，也就是刘羡承认了晋廷为正朔。这无疑会成为一个被政敌攻讦的借口。
当然，此事说大不大，说小不小。关于正统的议论，平民百姓根本不懂，在战场上也很难起到作用，但写在史书上，难免就受人诟病了。哪有子孙为灭国雠敌延续国祚的道理呢？要知道，刘羡连自己的亲戚都没有正式分封。
其次，这算是一个权宜之策，如今虽然册立了藩国，若是等其余各地的新政完成以后，刘羡要面临一个问题，这个藩国还要不要维持？如果选择维持，其余各地皆推行新政，只有吴地不推行，是否是对当地百姓的不公平？可若是不维持，在册立藩国后，过了一段时间又将其废除，这难免有出尔反尔的嫌疑，也影响刘羡的信誉。
第三，吴人中多有智者，以周玘、顾荣等人的才华，他们未必看不出其中的利弊。若是他们猜出自己的想法，会不会认为自己虚伪，干脆顺水推舟，趁机自立呢？又或是干脆转投齐汉，就目前对北面收集的情报来看，刘柏根是开得出这个价码的，这也是刘羡最不愿见到的结果。
综上所述，册立藩国一事牵扯众多，令刘羡不得不再三思量，权衡利弊，以致于迁延至今。
而眼下已快到九月，变法改制已经正式开始实行，此事不能再拖下去了。而在受到周86的劝谏之后，他也意识到，与其一个人在宫中胡思乱想，不如与周玘、顾荣等人开诚布公地谈一谈。至少周玘性格孤傲，不屑于隐藏自己的看法态度，而顾荣是自己的旧属，也有一些情谊在。他二人又同为吴地士人的领袖，他们的意见，已足够表明吴人对此策的态度。
于是在八月下旬的一日晌午，早朝结束以后，刘羡召周玘、顾荣二人入宫，又命陆云自尚书省前来作陪，一齐议论册立藩国一事。
三人落座以后，刘羡先命宫女给三人倒茶，稍作寒暄后，他也不卖关子，很直白地就阐述自己的想法道：「我打算在江左册封晋室，以安其心，你们有何看法？」
听闻此语，三人一时都愣住了，毕竟作为天子，刘羡好郡县而非封建的政治倾向可谓人尽皆知，此时从他口中说出册封二字来，令陆周顾三人都生出一种荒谬感，面面相觑间，又听刘羡再问了一遍，才确定天子不是在说笑。
顾荣的反应最快，他首先意识到刘羡这么做的理由，但表面却不动声色。因为他并不确定，刘羡是真打算如此做，还是对吴人的一种试探，故而反问道：「陛下是对司马氏不放心吗？那押送到南中是不是更为合适？」
刘羡明白顾荣的担忧，便笑著表态道：「说完全放心那是假话，但要说有顾虑，也不过是小顾虑，司马氏毕竟丧尽人心。我之所以此次招你们来，主要是有另外的考虑。」
他在这顿了一顿，伸出手指指向一旁的周玘道：「宣佩不是近来一直四处宣扬吗？说五等分封好过郡县，我最新主持的新政，也是太过繁复，不比周政大道至简，恐难以成功。我们两人谈了几次，他既说服不了我，我也说服不了他。」
「《老子》开头第一句话便是，道可道，非常道。有些事，说是说不清楚的，只有具体做过以后，才分得清真正的优劣。因此，我便想借著这次册封晋室的机会，在吴地试行周政，让世人一窥周政之成效。」
「但这毕竟不是小事，若在扬州实行下去，定然会有极大的影响，而你们又是本地人，因此，我想知道你们的意见。」
刘羡这么说，算得上是非常开诚布公了。顾荣听到此处，也觉得天子极有诚意，便不再隐瞒，直白地说出自己的想法道：「陛下，我反对此事。」
「哦？彦先为何反对？」
顾荣恳切道：「天下尚未一统，正是四民精诚团结，上下共度难关的时刻。陛下若对吴地区别对待，册立藩国，必然引起非议，让世人以为，陛下不以吴地百姓为子民，不以吴士为臣子，这岂是好事？长此以往，国家必有内乱之忧。」
顾荣的想法与刘羡的顾虑不谋而合，刘羡点点头，又转头望向周玘，道：「宣佩，这是你一直以来的主张，你觉得如何？」
周玘虽然平时喜好直白地呛人，但在这种大事上，他却并不轻佻，而是先沉吟片刻，再问道：「陛下行册封一事，是长久之计？还是一时之计？」
刘羡道：「长久之计如何？一时之计又如何？」
周玘抬起头，双目直视刘羡，徐徐道：「陛下，周政说来说去，无非是四个字，镇民以静，多一事不如少一事。若是一时之计，今年设，过不了几年就撤，这就违背了周政的主旨，徒增当地纷扰罢了。若是长久之计，那还可以试一试，陛下必须得应允我，要行此事，最少二十年内，不得撤销藩国。」
「那如何见得成效呢？」
周玘笑道：「殿下之意，不就是想要江左不生乱吗？若陛下当真册立藩国，我敢向朝廷保证，若陛下让我来负责此事，二十年之内，江左绝无乱事，不劳陛下忧心。朝廷若有战事，江左一样鼎力支持。」
「那方才彦先的忧虑，你如何看？」
周玘看了顾荣一眼，又道：「这也不是难事，大不了陛下可以再发一道政令，表明心意。建立藩国以后，江左若有愿意支持朝廷新政的，可以自行离开藩国，朝廷若有愿意支持周政的，也可以前往江左。如此一来，不就一视同仁了吗？」
顾荣听闻好友言语，难免失笑，低声道：「哪有这么简单？」
周玘反倒泰然自若地回道：「安定人心，本就越简单越好。」
两人说罢，刘羡转而去问陆云，道：「士龙觉得如何？」
陆云沉默片刻，徐徐道：「陛下方才说得甚是，此等大事，单论言语，恐难知成败，而微臣智浅谋薄，自不敢置喙。但不论陛下做何决定，微臣都全力执行，无所犹豫。」
「唔。」听到这个回答，刘羡也开始沉吟，今日他找来了三个人来商议在吴地册建藩国之事。一人反对，一人赞同，一人并不表态，这情形难免叫人深思。
但仔细分析三人的意见，其实不难发现，顾荣并不反对册立藩国本身，只是权衡利弊，担忧朝廷不接纳吴人，将来会爆发冲突，所以才出言反对。陆云虽说不表态，但在这种关键场合，刘羡已经提出了一项新政策，而他说支持刘羡的决定，其实就是变相地支持，而周玘的态度则更不用说。从这个角度来说，其实三人都倾向于在江左建藩，只是顾虑不同而已。
刘羡自此下定决心，他对周玘道：「既如此，那我便与宣佩做个君子之约吧。」
「君子之约？」
刘羡徐徐起身，走到北面的殿中宫墙，从木架上取下一柄长剑，剑鞘上镶嵌有金玉，甚是华丽。而后刘羡单手持剑，转身踱步到周玘面前，横示在周玘面前，缓缓道：
「我听说，宣佩乃是江左第一剑痴，爱剑如命。而这把剑，乃是汉灵帝耗费千金打造的中兴宝剑，世上一共只有三柄。灵帝虽是昏君，但剑确实是难得一见的宝剑，今日我便将它赠予宣佩。」
「我以此剑为证，倘若以十年为期，宣佩真能大行周政，令三吴百姓安居乐业，上下各得其所，我便向你允诺，保留藩国，永不撤藩。」
「换言之，倘若宣佩不能做到……」
不等刘羡说完，周玘已经接过中兴剑，他郑重承诺道：「若臣不能做到，臣甘愿为陛下杀尽叛贼，而后以此剑自裁，伏诛以谢天下！」言语笃定至极。
「欸，何至于此？」刘羡笑道：「我只是望到时候再在扬州变法改制，宣佩能助我一臂之力罢了。」
话说到这个地步，顾荣也不再反对，而是提议道：「既如此，臣还有一个不情之请。」
「彦先请说。」
「臣家中尚有一妹，名曰妙瑜，曾嫁陈敏之弟陈斌为妻。陈敏败亡后，她一直留在家中，无所依靠，还请陛下纳入宫中，稍作收留。」
刘羡闻言，嗟叹道：「即是彦先所请，我岂敢推辞？」
在此次商议后，也就确定了册立藩国的政策。到九月上旬，刘羡正式发布诏令，称司马氏虽窃据天命，篡国夺统，固为闰朝，然终究一统天下二十余载，有大功于百姓，亦宽待当今天子，未尝有所亏欠。因此，天子念及旧情，便划丹阳、毗陵、吴兴、吴郡、会稽五郡，建立晋安国，定都钱塘。又以故晋豫章王司马炽为晋安王，领晋室大小宗亲数百人，尽数前往国内安置。
而后天子又下诏，以散骑常侍周玘为晋安国丞相，总理国中大小事务，可自行任命国中官员，改制理政，若遇急情，亦可先斩后奏，便宜行事。(本章完)